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羅立文委員訪談紀要

探源‧《澳門基本法》羅立文

訪談時間:2017年10月26日
訪談地點:中國銀行大廈
口  述:羅立文 (Raimundo do Rosário) 委員
出席人員:駱偉建教授、江華博士、趙英杰博士

一、作為土生葡人參與《澳門基本法》起草很幸運

圖1 羅立文委員。圖源:駱偉建、江華、趙英杰著:《澳門特別行政區基本法解析——立法背景和立法原意的探究》,澳門:澳門基金會、北京:社會科學文獻出版社,2020,第372頁。

我非常開心能夠參加歷史上這麼重要的《澳門基本法》起草工作。當時我還比較年輕,對我來講這是一項全新的事情,起草委員會每次小組會議集中幾天去內地不同省市召開,一般開完會會出去逛逛,所以會有很多機會對內地參觀、瞭解,感覺整個起草過程很特別。但是另一方面,壓力也是很大的。因為當時大家也知道,《澳門基本法》起草委員會一共有48位委員,其中內地有29位,澳門有19位,而澳門的19位草委會委員中,只有兩位是土生葡人——宋玉生黎祖智。後來因為黎祖智擔任了澳葡政府政務司司長,就由我接替了他的位置,所以我不是從草委會成立一開始就進入澳門基本法草委會工作的。

我後來參與基本法起草的時候,剛好宋玉生又生病了,如果我沒有記錯的話,我和宋玉生沒有共同參加過一次會議,所以,差不多每一次開會的時候,都是只有我一個土生葡人。所以當時我參加的時候,與現在有一個很大的區別,就是我現在是為中華人民共和國澳門特區工作,但是當時是作為土生葡人,和今天是兩回事。所以從這一方面講,責任和壓力比較大,各方面都需要考慮得比較全面。而內地和澳門其他界別的草委人數相對較多,一位委員如果沒有講到,會有其他的草委進行補充。

不過現在回想過往,我認為自己非常幸運,小的時候經歷了澳門的“一二·三”運動;在葡萄牙讀大學期間又看到了葡萄牙的革命;回澳門後雖沒參加聯合聲明的制定,但是聯合聲明制定後,成立了聯絡小組和土地小組,我又參加了土地小組的工作;慢慢又參加了澳門基本法的起草工作,參加了澳門特區籌備委員會的工作,還參加了立法會的工作(我之前也擔任過委任議員);現在又擔任特區政府的司長。所以我見證了澳門很多重要的歷史事件,我覺得自己很幸運。

一二.三事件

圖2 “一二·三”事件,澳門檔案館提供。

圖3 陳滋英、邵天任、林笑雲、歐安利、羅立文等澳門特別行政區籌備委員會委員列隊領取文件,澳門基本法推廣協會提供。

二、起草《澳門基本法》過程中印象深刻的條文或情景

在起草《澳門基本法》過程中有幾個問題是討論得比較熱鬧的,比如序言討論了很久。當時不同委員對序言有不同的看法,我參加的是這個小組(中央和澳門特別行政區關係小組),另外一個是經濟小組。在參與基本法起草工作中,討論了序言、第一章,關於行政會、特首的職能,還有人權、自由權等問題,都有熱鬧的討論。尤其對第四章政治體制以及中央與特區關係,這方面討論得更多一些。其他的條文爭拗不是太多,大家基本都同意。因為《香港基本法》制定在先,很多內容在討論的時候會參照《香港基本法》的有關規定,但第四章政治體制這方面與香港有些不同,有澳門自身的實際情況和特點,所以不能完全參照香港的規定。

(一)關於普選問題

我認為這個問題是這樣的,當時澳門與香港的政治環境不同,香港人更加重視政治。這是有着不能忽視的原因的,那就是20世紀90年代初,澳門經濟比香港差很多,所以當時澳門居民不是很關心政治方面的問題,而是關心民生、經濟方面的問題,並認為這些問題才是最重要的。而當時澳門經濟和民生方面還有很多問題沒有解決,所以澳門居民就希望能夠解決上述這些實際生活問題,尚未有餘力去考慮那麼遠的問題。另外,我認為當時的澳門社會對政治這一方面,沒有什麼特別的要求,就澳門當時的政制安排、立法會等各方面都沒有什麼特別的要求。所以對於普選問題也是如此,也就不是當時考慮的重點了。

(二)關於行政主導問題

澳門回歸前是有一個諮詢會,回歸後成立了行政會,澳門機構的設置發生了變化,我覺得是慢慢受到了香港的影響。所以這個方面,我認為是回歸前與回歸後變化比較大的,但是大部分差別不大。

澳門特區首屆行政會委員宣誓就職

圖4 澳門特區首屆行政會委員宣誓就職,澳門特別行政區政府新聞局提供。

另外,因為中央政府在澳門特區的代表是行政長官,所以行政權、立法權和司法權這三個權力地位是不一樣的,是有一個地位比較高一點的,就是行政主導。所以這一點大家一定要明白,我認為有些人到現在都還沒理解清楚這一點,大家可以有不同的看法,但是在當時這是一個選擇。基本法對三權的理解和規定,有人同意,有人不同意,我認為到現在也不是每個人都可以理解到這方面的。所以當有關問題發生的時候,有些人不是理解得那麼清楚,是因為沒有理解到這個基本的原則。《澳門基本法》第45條明確規定澳門特別行政區行政長官是澳門特別行政區的首長,代表澳門特別行政區。澳門特別行政區行政長官依照本法規定對中央人民政府和澳門特別行政區負責。我當時參與這項工作的時候,基本法的條文,都差不多會背了。

當然,對於基本法的條文我未必能夠完全掌握,因為我當時完全不懂普通話,所以我參加基本法起草委員會會議時,需要一名翻譯的。完成基本法的起草之後,我才開始學習普通話。我記得《澳門基本法》是1993年的3月31日通過的,而我是1995年才去北京學的普通話。所以,當時我參加基本法的起草工作,一句普通話都說不出。可以給你們講講當時的笑話,有些時候大家討論很熱烈的時候,我的翻譯就不翻譯了,最精彩的部分沒翻譯,我就不知道發生了什麼事。當然,開完會之後,大家喝咖啡時會再聊起剛剛討論的部分,但是在會上,我是聽不懂他們講什麼的,老是問剛剛講了什麼。

(三)關於《澳門基本法》第23條立法問題

我覺得澳門人與香港人,大家都是中國人。但是由於歷史的原因,在我看來內地的中國人、澳門的中國人和香港的中國人是不盡相同的。就基本法第23條在澳門的立法而言,我承認澳門的立法條件相對於香港是容易些的,或者說澳門居民對這個問題是沒有什麼特別的看法。我個人認為,這也和澳門居民最重視民生、經濟問題有關,只要政治安排能夠有利於解決經濟民生問題就是可以接受的。

(四)關於《澳門基本法》第42條保護澳門土生葡人問題

《澳門基本法》第42條規定在澳門的葡萄牙後裔居民的利益依法受澳門特別行政區的保護,他們的習俗和文化傳統應受尊重。對於這個方面,其實現在的特區政府也面臨同樣的問題,就是說五十年不變、保護傳統文化等,但是很困難,因為澳門的第二個十年比第一個十年社會發展變化的速度更快。我認為,最近十年的改變會大過前面的十年,而前面十年的發展變化又大過再前面的十年。也就是說,現在的東西改變得很快,所以這裏就有些彈性。

五十年不變指的是基本不變,但不是完全不變。所以,變多些,變少些,這就有爭拗了。但是有一定變化是必須的,完全不變是沒有可能的,因為整個世界都在變,所以問題的關鍵就在於有哪些我們認為是原則性的規定,是不應該變的。這裏其實是有矛盾的,不能說基本法規定了五十年不變,你就完全不能改。問題的關鍵在於,哪些可以改,哪些不能改。比如土生葡人是什麼,怎樣才能稱之為一個土生葡人,這方面我覺得也有一些變化。今天的土生葡人,跟十年前、二十年前我小時候讀書的時候的土生葡人也存在一些變化。

聖羅撒學校學生正在跳土風舞

圖5 跳土生舞的聖羅撒學校學生,澳門聖若瑟修院收藏,澳門文獻信息學會提供。

(五)關於《澳門基本法》第95條非政權性市政機構

現在社會討論比較多的是《澳門基本法》第95條中的非政權性市政機構,即澳門特別行政區可設立非政權性的市政機構。市政機構受政府委託為居民提供文化、娛樂、環境衛生等方面的服務,並就有關上述事務向澳門特別行政區政府提供諮詢意見。

對於這一條文的理解,我說說自己的看法。我明白這一條文的立法緣由,我也完全接受。因為回歸前澳門與葡萄牙政府一樣都存在兩級的政權架構。葡萄牙當時的殖民地都是有一個中央政府、一個地方政府的,就像國內有中央政府也有省政府,這個沒有問題。但是澳門有一個特色,因為澳門比較小,其他地方大,有一個中央政府、一個地方政府,沒問題;但澳門地方小,卻仍然設置了兩級政權架構,除了總督之外還有兩個市政廳,這是否有必要,確實值得探討。因此,基本法規定在回歸以後取消兩級的政權架構,僅設置一級政權架構,我認為是沒有問題的。回歸前澳門市政廳有一個委員會是由市民選舉產生,但現在基本法規定我們澳門的特首不是由市民直接選舉產生,如果規定非政權性市政機構反而由選舉產生,這就有點奇怪了。所以我的理解是,非政權性的市政機構就不是通過選舉產生的。

議事亭前地(約1925年)

圖6 市政署大樓前身,約1925年,利冠棉收藏,澳門歷史教育學會提供。

(六)關於立法會議員產生方式問題

目前澳門立法會議員有直選、間選和委任三種產生方式,對於這一制度安排,《澳門基本法》起草時並沒有過多地討論,因為回歸以前澳門立法會議員也是由這三種方式產生的。但如果說要進一步完善的話,有一些比較小的方面,我認為是可以再考慮一下的。澳門的報章上也曾報道過,比如立法會議員的產生方式上,三種方式產生的議員的比例如何變化,間選的方法是否值得調整一下,這是未來我們可以考慮的。

因為歷史的原因,立法會議員中是有委任議員的,但是委任有一個很細節的事情大家需要注意,就是行政長官何時公布委任議員的名單,其實應是在公布了選舉結果之後,而不是之前。這些都是值得大家討論、深入分析的。當然因為時代也在變化,基本法關於立法會議員產生的規定運作了十幾年,是不是也應該調整一下來適應這個時代,這也值得思考。在不與基本法衝突的前提下,都還是有調整空間的。

澳門特區首屆立法會議員宣誓就職

圖7 澳門特區首屆立法會議員宣誓就職,澳門特別行政區政府新聞局提供。

三、對《澳門基本法》實施的建言

(一)理解《澳門基本法》需要站在當時立場

理解《澳門基本法》是需要站在當時起草的立場的。起草澳門基本法時澳門較香港而言比較窮,所以澳門居民當時的顧慮主要是民生、經濟之類的事情,如果澳門居民日常生活的事情都沒有搞定,還談什麼政治。其實澳門居民是很實際的,都沒有搞定日常生活所需,就根本談不上政治。搞定日常民生所需才是最實際的。

當然現在的澳門較回歸前就有很大不同了,發展很快,變化很大,同時也面臨其他的問題。但是這些問題是不是都與基本法有關呢?我個人認為很多問題跟基本法是沒有關係的。不是基本法規定得好不好的問題,而是我們日常管理的問題。在起草基本法的時候,澳門的實際情況跟現在有很大的不同,不像現在有很多賭場,GDP有百億千億。

所以,我們現在去看基本法的規定的時候就一定要理解當時的社會情況,一定要站在當時的歷史背景下去看問題。

我們工作上也是一樣,有時候我們回想去年做的決定,去年的決定是建立在你去年獲取的信息的基礎上,而不是你今年獲取的信息的基礎上的。所以很多人老是說你當初應該怎樣,都是沒有站在當初的歷史背景下看問題。就像風球過後很多問題出現了,如果沒打風,就沒問題,這是一樣的道理。所以理解基本法最重要的就是要結合當時的社會背景去分析、去理解。

筷子基木屋

圖8 昔日的筷子基木屋, 澳門檔案館提供。

(二)需要加强對葡文的重視

目前在對葡萄牙後裔居民權利的保護上,可能最大的問題是語言。大家都知道,因為我們是在澳門長大,所以一般是會說廣東話,但是不會看也不會寫。但是現在葡文的東西很少而且是越來越少,我現在在政府工作也面臨這個困難,因為政府裏面的文件也越來越少是用葡文書寫的了,這對於不認識中文的人來說就是一個問題了。所以對於這方面,雖然《澳門基本法》第9條規定葡文也是正式語文,現在也有中葡論壇在推動葡語的推廣,但是我還是認為回歸之後,葡文是越來越少人使用了,講也好、寫也好、文件也好,各方面都少了。

同時,由於土生葡人很多都不認識中文,所以對中文報紙所報道的澳門社會情況就越來越不瞭解了。中文報紙是澳門信息量最大、最重要的報紙,但是我們都看不懂,情況就是這樣。而且現在有一個很特別的現象,就是中文報紙有自己的報道,葡文報紙也有自己的報道,雖然我自己是看不懂的,但是因為工作的關係我接觸了很多人,有些事葡文報紙有報道,中文報紙沒報道;有些事情則是中文報紙有報道,而葡文報紙沒報道的。換言之,如果你只看一種語言的報紙,那麼只可以獲取一些信息,而對於另一些信息則是不知情的。當然,要獲取最多的信息還是要通過中文報紙,這方面我希望以後可以找到一個方法,使各方面、各種語言背景的人士都可以獲得更多的信息和知識。

我認為在語言的强制學習上,澳門確實是一直都沒有做好。這方面香港做得比我們澳門好,兩種語言都要學習。但是由於澳門回歸前學葡文不是强制性的,回歸之後也不是,所以現在我們對葡文的學習推廣工作做得不夠好也是有歷史原因的。而香港這方面則沒有問題,每個人都懂英文,這是澳門和香港的一個很大的區別。所以,現在中國人和葡萄牙人完全混在一起是很難的,因為語言問題,語言不通。就我個人而言,有時候,別人講的詞彙深一點,我就不明白他講什麼,因為我的中文水平不足夠去明白,所以到最後也是有一些問題在裏面的。

《談話要語》封面

圖9 1924年劉雅覺神父為官立中葡學校主編教科書《談話要語》供中國兒童學葡語,澳門中華教育會提供。

(三)提高行政效率需要完善程序

按照目前的法律規定,任何行政事務的處理都是要依照法定程序進行的,否則就可能涉及違法。而依照法律程序進行就會有時間上的代價,就需要通過完善程序來提高行政效率。對於市民所詬病的政府行政效率不高的問題,我每次都會在立法會强調,我們要走很多程序,而這些程序需要花費幾個月,有時要十幾個月,如果直接去做就會涉及違規。

比如,現在有一個工程,按照法律規定我至少要給投標人20天的時間進行報價,就算加快速度也需要20天,因為根據目前的法律規定,不管多大的工程,都需要先進行報價,最少是20天,如果是複雜的工程則要給一兩個月。這就意味着即使是最小、最簡單的工程也要給20天報價,當然如果遇有特殊的情況,我也可以特批,但是我一般不會這樣做,因為我們都是公開招標的。

再比如,對於超過3,000萬澳門元的工程,就要求先由特首批准,他批了之後我們才可進行公開招標。另外,我們也會邀請公司來投標,對於超過900萬澳門元的工程,在得到特首批准後,一般會邀請十多家公司進行投標。而要想解決或改善這方面的問題,我認為我們需要通過不斷修改完善法律來提高行政效率。

圖10 原《澳門基本法》起草委員與澳門基本法推廣協會負責人及嘉賓於“紀念澳門特別行政區基本法頒布20周年學術研討會”上合影留念,後排左四為羅立文。澳門基本法推廣協會提供。

本文選自《澳門特別行政區基本法解析——立法背景和立法原意的探究》,圖片為澳門記憶編輯部新增。


更新日期:2020/12/19

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