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曹其真委員訪談紀要

探源‧《澳門基本法》   |    口述 曹其真

訪談時間:2017年11月14日
訪談地點:澳門世貿中心
口  述:曹其真委員
出席人員:駱偉健教授、江華博士、趙英杰博士

全國人大常委會澳門特別行政區基本法委員會副主任、原澳門特別行政區立法會主席、《澳門基本法》起草委員曹其真表示:能參與《澳門基本法》的起草工作,是一生中最有意義的事1。接受草委工作不是為名為利,而是接受這份挑戰。參加《澳門基本法》起草後更加愛上法律。

圖1 曹其真委員。圖源:駱偉建、江華、趙英杰著:《澳門特別行政區基本法解析——立法背景和立法原意的探究》,澳門:澳門基金會、北京:社會科學文獻出版社,2020,第391頁。

作為國家的重要法律,《澳門基本法》既是鄧小平先生“一國兩制”構想的具體體現,又是和平共處理論的重大發展。嚴格貫徹執行這一充分尊重歷史與現實的大法,不僅是澳門特別行政區在我國主權下實行高度自治的可靠保證,也是實現平穩過渡以及長期繁榮的先決條件。

因此,了解、熟悉、推介和貫徹基本法,不僅是廣大澳門居民必須做好的一件大事,而且也是全國各地區、各部門要努力做好的一項重要工作。

“一個國家,兩種制度”的構想是制定《澳門基本法》的指導方針,只有對“一國兩制”構想有一個基本的理解,才能正確了解《澳門基本法》的精神2

一、不能只從字面解釋,更要探究立法原意

對於《澳門基本法》的理解不能僅僅從字面解釋,更要探求立法原意。例如,是否立法會只要不通過特區政府送來的法案,行政長官就可以馬上解散立法會?如果只按字面解釋,那麼香港特區立法會不知要解散多少次了。又如,《澳門基本法》第95條規定:

“澳門特別行政區可設立非政權性的市政機構。市政機構受政府委託為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務,並就有關上述事務向澳門特別行政區政府提供諮詢意見。”

這個條文如果只按字面解釋,把“可”字理解為澳門特區可以設立非政權性市政機構或者也可以不設立非政權性市政機構,就與當時制定《澳門基本法》時“可”字是相對於政權性市政機構而言的立法原意相違背。

另外,也是目前討論最為多的議題,就是非政權性市政機構是否可以選舉產生呢?很多人認為,因為是“非政權性的”,所以可以選舉產生,將討論的焦點都放在了市政機構的非政權性質上,卻忽略了該條第二句規定“市政機構受政府委託”。這才是為什麼不能由選舉產生的關鍵點。條文明確規定,非政權性市政機構是受政府委託的,那麼如果是由選舉產生,勢必會代表其背後一定選民的意見,就會與條文立法原意相衝突。這與張榮順主任在後來做諮詢報告時所提出的觀點相一致。

市政廳

圖2 市政署大樓前身,澳門檔案館提供。

二、準確理解《澳門基本法》要結合時代背景

為什麼《澳門基本法》沒有像《香港基本法》一樣規定“行政長官和立法會最終達至雙普選產生的目標”,這是因為每一部法律都有其時代背景。當時香港經濟非常發達,而澳門可以說是很窮,所以在起草《澳門基本法》時關注更多的是民生和經濟問題。這並不能說澳門就比香港的民主落後,也不能說《澳門基本法》起草委員會的委員們對民主問題不關心,這恰恰說明了當時起草《澳門基本法》的時代背景。當時澳門居民的吃、穿等民生問題都尚未解決好,澳門居民對怎樣選舉問題就沒有那麼多關注和意見。

平民居屋

圖3 昔日的平民居屋,澳門檔案館提供。

此外,《澳門基本法》第23條在特區可以順利立法,也是有其時代背景。當時澳門很窮,家眷大多數是在珠江三角洲一帶,所以經常會回到內地,就與祖國關係非常近,澳門居民很認同自己是中國人。而香港回歸前,當時學習的是英國的歷史和地理,所以香港居民對祖國並沒有很強的歸屬感,加上香港後來取消了中國歷史教育,那麼香港年輕人就對祖國五千多年的歷史不瞭解,缺乏國家認同感。

與香港相比,澳門居民的國家認同感強。當時起草第23條時,我對馮志強議員說,如果做法案你要儘量讓吳國昌、高天賜、區錦新等議員發言,充分尊重其意見。因為如果不讓他們在開會時說,他們肯定會在會後說,就會引起很大波動,帶來很大阻力。所以對於《澳門基本法》的落實,要基於時代背景、社會現實以及老百姓的感情。香港若要落實《香港基本法》第23條,我認為一定要加強香港居民對國家的歸屬感。

歡呼

圖4 澳門市民歡慶回歸,麥慶堅攝,澳門攝影學會提供。

三、從澳門實際出發,穩定社會發展

當時澳門的情況是幾乎一半以上擁有澳門身份證的人都同時擁有香港身份證。在此情況下,中央有關負責人一開始認為相關居民只能在香港身份證和澳門身份證中選擇其一,其理由是一個中國人不能同時在兩個地方有選舉權。我和魯平主任說:

“因為澳門和香港經濟發展懸殊,如果讓大家只能在香港和澳門身份中選擇一個,相信絕大多數人會選擇香港身份,那麼澳門就會少一半以上的人。”

後來這個問題就“眼開眼閉”地解決了。

此外,土生葡人國籍問題也是如此。我記得是在福州開會的時候,本來是讓澳門的土生葡人在回歸前一定要選擇一個國籍。但是我和李后主任說:

“‘一國兩制’在澳門不知怎樣實行,如果一定要讓土生葡人在回歸前的那一刻就要做出選擇,相當於逼他們做出選擇而且一定會很傷土生葡人的心。如果土生都走了,澳門就只剩中國人,那麼澳門就和內地沒有區別了,甚至可能連珠海都不如了。其實,土生葡人也都有中國的血統,如果‘一國兩制’實施得好,那麼土生葡人的下一代一定會選擇中國籍。”

所以,一周後李后主任宣布:土生葡人不一定要在回歸前選擇國籍。相信這對於澳門的平穩過渡和順利交接起到了穩定作用。現在歐安利和姍桃絲都選擇了中國國籍。我記得有一次會議上,有一位土生委員認為,有的委員發言侮辱了土生葡人。他就來找我說要回葡萄牙去,我勸他說:

“你若回去沒問題,可是你的親戚家人都在澳門,你一個人在葡萄牙會開心嗎?”

圖5 朱鎔基副總理會見在北京參加“紀念澳門基本法頒布兩周年”活動的澳門基本法協進會負責人,前排右三為曹其真。澳門基本法推廣協會提供。

四、起草《澳門基本法》時印象深刻的條文和場景

對於《澳門基本法》第24條為什麼香港回歸後就出現問題並提請全國人大釋法,而澳門沒有這樣的問題呢?當時我們在起草《澳門基本法》時以《香港基本法》作為藍本,發現《香港基本法》第24條有一個很大的漏洞。我當時和宋玉生委員提出要在第24條(2)後面加上“成為永久居民後在澳門以外所生的中國籍子女”。

記得我當時舉的例子就是一個50歲的婦女可能當時除了兒女外都應該有孫子了,當她成為澳門居民時,是否其兒女甚至其孫子都能夠成為澳門居民呢?這就嚴重加重了澳門的負擔。所以最後我們在《澳門基本法》第24條(2)後加上“及在其成為永久性居民後在澳門以外所生的中國籍子女”才可以成為澳門居民的規定,就堵住了《香港基本法》關於這一條的漏洞。

此外,記得當時籌委會討論時,還提出如果父親是澳門居民、母親不是澳門居民,小孩兒出生後需要做DNA檢測以證明這個小孩兒確實是其父親親生,這個考慮也避免了不法分子利用法律的漏洞牟取非法利益。

另外,記得我們小組當時談到公務員問題時,有參考《葡萄牙憲法》的規定。不記得當時宋玉生委員說了什麼,有委員說《葡萄牙憲法》規定中國人是不可以做公務員的,只有葡萄牙人可以做公務員。後來宋玉生委員說,在澳門,中國人可以做公務員,回歸前葡方派的人只是當官的,澳葡時期公務員絕大多數都是中國人。

澳門特區政府官員宣誓就職儀式

圖6 澳門特區政府官員宣誓就職儀式,澳門日報提供。

1988年《公共行政人員通則》規定“葡萄牙人和澳門籍中國人”回歸前可做公務員,回歸後《澳門基本法》第97條則規定“澳門特別行政區的公務人員必須是澳門永久性居民”,不講國籍了。但當時討論時,有委員忽略了《澳門組織章程》,因為《澳門組織章程》是1975年由葡萄牙最高國務委員會通過的,主要考慮到了澳門的一些實際情況。所以我們當時在制定《澳門基本法》時,按照澳門的實際情況,也參考了《澳門組織章程》裏面的某些規定。

可以看到《澳門基本法》的起草不是意見一提出來就獲得全體委員一致通過的,而是經過草委們反覆討論決定的,有時遇到敏感問題討論甚是激烈。但我的宗旨是,你請我做工作,我接受了,就要盡自己的責任。並不是說自己所說的都對,只是討論問題應該是講道理、擺理由,否則全國人大常委會任命草委,不但浪費國家的金錢,而且澳人亦會感到失望。同時作為中國人,每個人都有一份民族感情3

當然,現在回想當時起草的《澳門基本法》也不是絕對完美。

比如《澳門基本法》附件一規定:“市政機構成員的代表有權參與行政長官的選舉。”

這一點我認為是我們當時起草《澳門基本法》時疏忽了。因為市政機構在澳門回歸前是非常重要的,所以就把市政機構也列入選舉行政長官人員行列。但這一規定在最近討論設立非政權性市政機構問題上,造成了很大爭議。我們起草時沒有考慮到去掉市政機構政權性質之後的配套規定,我個人認為在這一點上是起草時的疏忽。

五、為未來落實《澳門基本法》建言

雖然《澳門基本法》沒有一個字提到行政主導,但很多條文體現了行政主導的精神。立法會主要職能除立法外就是監督特區政府,過多提到行政主導會剝奪立法會的監督權。

另外,根據《澳門基本法》的相關規定,立法會由直選、間選、委任產生的議員組成。為什麼要有委任議員,記得這是諸樺大姐提議保留的,理由為:一是尊重歷史,二是兼顧平衡社會各階層利益。但老實說特區政府沒有落實好《澳門基本法》,行政長官為什麼沒有委任土生葡人?委任的行業專家是否具有代表性和較強的專業性?委任是否在直選或間選結果出來後兼顧平衡了各階層利益?特區實行行政主導體制有其必要性和合理性,這是一種有效落實“一國兩制”的制度安排,但行政主導絕不意味着行政獨大、行政專斷甚至是行政霸道,也絕不意味着行政機關可以不受立法機關的監督制約。恰恰相反,越是實行行政主導,越是要強化立法監管的監督制約力度。否則,必將導致權力運行上的失衡和無序4

因為實現平穩過渡只是基礎,而要切實做到“澳人治澳”、高度自治、長期繁榮才是真正目的。為達到這一目的,關鍵就要學習和熟練掌握基本法,這是一項細緻而又艱巨的工作5。現在特區政府中除羅立文為基本法起草委員、立法會除崔世昌為基本法諮詢委員外,其他人都沒有經歷過基本法起草。我擔心今後特區政府能否按照《澳門基本法》每一條條文的正確意思辦事。雖然澳門民眾基礎比香港好,但今後一定要更加深入結合政治環境以及澳門居民承受度來施政。全體公職人員須深入學習《澳門基本法》、加強《澳門基本法》宣傳和推介工作,並將日常生活中的一切言行都以《澳門基本法》為依據和指針,嚴格按照《澳門基本法》辦事。

澳門特區首屆立法會議員宣誓就職

圖7 澳門特區首屆立法會議員宣誓就職,由立法會主席曹其真領誓。澳門特別行政區政府新聞局提供。

關於嚴格按照《澳門基本法》辦事,我舉一個例子。在我擔任立法會主席期間,很多香港記者追問我說,您作為立法會主席應該像香港特區立法會主席一樣,在立法會會議期間儘量不要發言。我回答道,我應該發言,因為我是由選舉產生的,必須代表選民發聲。我在做好立法會主席工作的同時,時刻不忘自己也是一名普通的立法會議員,也應履行一個議員應有的責任與義務。

作為立法會主席,對任何可能影響立法會的職能與權限、關乎立法會聲譽與尊嚴的事宜,都理應且有權採取必要的措施與行為;作為一名立法會議員,對於任何屬於議員職責範圍內的事項,都理應積極參與,為立法會的工作盡一個議員應有的職責與作用6。至於香港特區立法會主席在主持會議時是否與應否發言我本人當時不便做出評論,因為每一地區的政治制度和具體實踐都有其特有的歷史背景和制度環境7

圖8 曹其真(左)於“紀念澳門基本法頒布20周年學術研討會”上發言,澳門基本法推廣協會提供。

另外,不可忘記的是,香港特區立法會主席只主持會議、不發言,是源自回歸前港英的傳統。回歸以前香港的立法局和行政局實際上都是港督的助手,港督作為香港最高統治者、英王的全權代表,兼任立法局主席,其主持立法局會議只不過是徵詢意見而已,所以他沒有必要發言。但是《香港基本法》已改變了回歸前的制度,到現在香港仍沿用港英時期的制度,就沒有道理了。所以我認為,立法會議員都應該積極發言獻策,這樣才能真正貫徹落實《澳門基本法》。

最後,我認為“專才輸入問題”目前進度很慢。為了澳門的發展,澳門特區政府應當結合自身需要積極向中央爭取增加名額,同時行政長官也是有權批准專才留澳的。為了澳門發展,現有制度和法律也不是一成不變的,而是要與時俱進並可以做出修正的。

圖9 原《澳門基本法》起草委員與澳門基本法推廣協會負責人及嘉賓於“紀念澳門特別行政區基本法頒布20周年學術研討會”上合影留念,前排左二為曹其真。澳門基本法推廣協會提供。

本文選自《澳門特別行政區基本法解析——立法背景和立法原意的探究》,圖片為澳門記憶編輯部新增。

注釋:
1. 曹其真:《個人自由主義不能凌駕民主,應按照澳門基本法精神辦事》,《澳門日報》1993年3月22日,第3版。
2. 曹其真:《在大會發言認爲須加強宣傳推介澳門基本法》,《澳門日報》1996年3月9日,第1版。
3. 曹其真:《談起草工作感受》,《華僑報》1992年3月20日。
4. 曹其真:《立法會主席十年工作情況的總結和報告》,澳門特別行政區立法會,2009,第23~24頁。
5. 曹其真:《在大會發言認為須加強宣傳推介澳門基本法》,《澳門日報》1996年3月9日,第1版。
6. 曹其真:《立法會主席十年工作情況的總結和報告》,第43頁。
7. 曹其真:《立法會主席十年工作情況的總結和報告》,第44頁。


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