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康冀民委員訪談紀要

探源‧《澳門基本法》   |    口述 康冀民

訪談時間:2017年11月17日
訪談地點:康冀民委員家裏
口  述:康冀民委員
出席人員:駱偉健教授、江華博士、趙英杰博士

一、回顧《澳門基本法》起草工作

圖1 康冀民委員。圖源:駱偉建、江華、趙英杰著:《澳門特別行政區基本法解析——立法背景和立法原意的探究》,澳門:澳門基金會、北京:社會科學文獻出版社,2020,第412頁。

(一)《澳門基本法》起草委員會成立

《澳門基本法》起草委員會中內地委員有29人,澳門委員有19人,加起來一共是48人,這48人組成了《澳門基本法》起草委員會。1988年10月25日,包括鄧小平同志在內的黨和國家領導人在北京人民大會堂接見了《澳門基本法》起草委員會的全體委員,時任全國人大常委會委員長萬里向每位委員頒發了任命書,我是其中的一位。《澳門基本法》起草委員會共分為五個專題小組,包括政治體制小組、中央與特區關係小組、經濟小組、文化與社會事務小組、居民權利和義務小組,每一位委員可以參加一到兩個小組,我參加的是政治體制小組。

(二)全面準確理解“一國兩制”

《澳門基本法》起草委員會先後共舉行了九次全體會議,各次會議的時間地點我都有詳細記載,共70次專題小組會議、3次主任委員擴大會議。在整個基本法起草過程中,起草委員會堅持貫徹“一國兩制”方針,一切為澳門未來着想,結合實際調研,充分發揚民主協商精神,討論氣氛非常熱烈。當時“一國兩制”是一個新事物,最早是毛主席為解決台灣問題提出來的,台灣問題沒有解決,後來鄧小平同志就將“一國兩制”運用到解決香港澳門問題上來。什麼是“一國兩制”?“一個國家”是主體,“兩種制度”就是澳門繼續實行原有的資本主義制度,內地實行社會主義制度,誰也不能吃掉誰,這樣澳門同胞也很容易接受。

(三)印象深刻的幾個問題

1. “三大問題”的由來及解決

為瞭解澳門的情況,我在到澳門工作之前,先做了個秘密訪問,沒有暴露我的身份。聽到大家談論最多的,同時也是被認為最難解決的就是“三大難題”,即中文法律地位問題、公務員本地化問題和法律本地化問題。當時大家談到這三個問題都搖頭,認為很難辦,所以稱為“三大難題”1。我從澳門考察回來後向國務院港澳辦做了匯報,當時中央委託姬鵬飛主任負責港澳問題,我就向他匯報說:

“要想澳門順利回歸,在過渡期內首先要解決好‘三大難題’,它關係到1999年12月20日澳門政權順利交接和‘一國兩制’在澳門的實施。最後我提出稱‘三大難題’不太好,好像難住我們了,無法解決,無可奈何。我建議把‘三大難題’改成‘三大問題’ 2。”

圖2 澳門基本法諮詢委員會宴請到訪本澳的姬鵬飛主任(左三)及魯平主任(右三),1991年,澳門特別行政區政府新聞局提供。

姬鵬飛主任採納了這個建議,後來他在港澳工作會議上正式提出:澳門的“三大難題”應該改稱“三大問題”。從此,便統稱“三大問題”了3

(1) 中文法律地位問題

這個問題從1988年4月中葡聯合聯絡小組第一次全體會議上提出,到1991年4月中葡聯合聯絡小組第十次全體會議上中葡雙方達成一致意見,用了三年多的時間。主要是遇到葡萄牙的阻力,葡方擔心如果中文被確定為澳門的官方語文,那麼用了幾百年的葡萄牙文就沒有用武之地了,葡萄牙在澳門幾百年的影響也會隨之消失。為這個問題中葡雙方爭論得很激烈。

記得1988年9月13~16日中葡聯合聯絡小組第二次全體會議在北京舉行,科埃略大使說:

“你們老提三大問題,像中文的法律地位問題,這是政治性問題還是技術性問題?”

我即答道:“這既是政治性問題,也是技術性問題。中文是聯合國確認的六大語種之一,然而在中國的領土,在小小的澳門就不被承認,這是政治歧視,你們還談何民族平等?這就是政治性問題。澳門居民辦一些事務性的事情,都必須用葡文書寫,給他們造成極大的困難和麻煩,這也可以說是技術性問題4。”

當時魯平是國務院港澳辦主任,我和他商議,是不是可以發揮我身兼兩職的作用,我當時既是《澳門基本法》起草委員會委員,又是澳門談判小組組長。1990年8月28日雙方大使會晤時,我向葡方透露:

“如果葡方能夠儘早將中文確定其法律地位,我可以建議把葡文列入《澳門基本法(草案)》中。在澳門可以繼續使用葡文。但待《澳門基本法(草案)》公布後,你們再確認中文法律地位,為時已晚。”

這引起葡方的重視,他們對我的提議表現出極大的興趣5。後來我就說:

“這樣好不好,既然回到中國了,中文當然是主要的,葡萄牙文也是正式語言好不好,兩個正式語言,但是中文是主要的,葡萄牙文也是正式語言”,後來葡萄牙人聽後認為這樣好,就接受了。

葡萄牙國會於1991年12月31日通過了關於中文法律地位問題的455號法令,刊登在葡萄牙《國家憲法報》上。在此我要特別提出來,為什麼中方特別重視解決這個問題呢?因為這關係到澳門特區政府、司法、立法等工作人員的培養和法律本地化問題的解決,還關係到承認中國各大學學歷,使具有中國大學學歷的人有機會進入公務員隊伍,在此之前葡方概不承認中國各大學的學歷證書6。當時談判不像和其他國家談判那樣簡單,因為沒有模式,一切都在研究之中。

(2) 公務員本地化問題

在葡萄牙的管治下,澳門一直實行總督負責制,總督是葡萄牙總統在澳門的代表,是由葡萄牙總統任命的。總督下設政務司,政務司下設司、廳、署、處、科、組。在《中葡聯合聲明》簽署前,澳門署以上高級公務員絕大多數為葡萄牙派過來的官員;處、科級公務員多為土生葡人;中國人大多為勤雜人員,有少數晉升為科級7。當時澳門人才非常缺乏,《中葡聯合聲明》第二條第三款規定:

“澳門特區行政機關和澳門特區立法機關均由當地人組成。”

即葡人不能再繼續擔任澳門主要官員,中國政府也不能派官員來接管澳門,而要實行“澳人治澳”。但培養人才不是一朝一夕的事,這就是要有長達12年過渡期的原因之一8

1988年4月11日,中葡聯合聯絡小組第一次全體會議上,中方就提出要解決公務員本地化問題,葡方組長科埃略大使不同意我們的提法。

他說:“在公務員中增加華人,是種族主義的提法。”

我立即指出:“目前澳門公務員主要都是葡萄牙人,這正是種族主義的表現,我們要求改變這不合理的狀況,逐步增加本地華人在中高級公務員中的比例,是合理的,是為政權交接創造條件。”

會後葡方又講:“公務員問題是個很敏感的問題,涉及國籍問題,進而會引起葡萄牙各政黨在澳門問題上意見的分歧9。”

經過反覆說明,最終中葡雙方於1989年就“公務員本地化”的提法達成協議,並於1991年成立“三大問題”工作小組,也叫專家小組10。其中,對於聯絡小組工作細則問題,科埃略大使說:

“聯絡小組只是交流情況,交換資料。沒有必要制訂聯絡小組工作細則,也沒有必要簽會談紀要。”

我反駁他說:“我們聯絡小組的主要職責是落實《中葡聯合聲明》,保證《中葡聯合聲明》的實施,保證澳門的平穩過渡,為政權交接創造條件。我們是代表兩國政府進行磋商,要解決實際問題,而不是一個清談俱樂部。我們代表團乘飛機,花這麼多錢,跑這麼遠來,不是空談的11。”

最終在12年的過渡期內,經多方努力,澳門本地人才經過多年的培養和培訓,逐步更換葡萄牙官員,使公務員本地化逐步落實12

澳門特區首屆政府主要官員宣誓就職

圖3 澳門特區首屆政府主要官員宣誓就職, 澳門特別行政區政府新聞局提供。

(3) 法律本地化問題

澳門的人口構成中雖然97%以上是華人,但澳門的社會制度基本上是以葡萄牙的社會制度為模式,其法律主要是葡萄牙法律的延伸和衍生,司法完全沿用葡萄牙的13。在澳門,有一部分法律是葡萄牙專門為澳門制定的,還有一部分法律、法令、法規是根據葡萄牙憲法和《澳門組織章程》賦予澳門總督和立法會的權力而制定的。當時駐澳門葡萄牙大律師宋玉生,最初提出來澳門回歸後仍然使用葡萄牙的法律,因為已經用了幾百年了。

我們認為澳門回歸後不能再用葡萄牙的法律,因為回歸意味着澳門回到祖國懷抱,既然回到祖國的懷抱,那為什麼還要用葡萄牙的法律?

《中葡聯合聲明》規定:澳門“法律基本不變”。在此需要特別指出:

《中葡聯合聲明》中法律“基本不變”,“基本”二字是留有餘地的用詞,一是說明澳門由於歷史原因和特殊性保留原有法律;二是對過時的、帶殖民主義色彩的,以及與《澳門基本法》有抵觸的條文,必須進行修訂,而不是原封不動地搬過來成為澳門特區的法律14

但澳門當時法律類型繁雜、數量又多,經過幾次研究最終歸納為三條標準,即符合《中葡聯合聲明》、與《澳門基本法》相銜接、符合澳門實際;五個步驟,即清理、分類、修訂、翻譯、過戶15。其中“過戶”一詞指原在澳門使用的葡萄牙法律“基本不變”,但判案時不能再稱“依據葡萄牙什麼法,第幾章,第幾條判案”,只能說按澳門特區某某法第幾條規定判案,要由葡萄牙法轉變為澳門特區法16

經過雙方的共同努力,在法律翻譯方面,完成了一大部分法律翻譯工作。葡方於1998年初,先後向中方提交了1976年以後由澳門立法會制定的有效法律清單的中文譯本及澳門總督頒布的有效法令清單中文譯本,共計877頁17。法律人才本地化方面,經過十多年努力,澳門已培養了雙語法律人才100多人,其中在1999年回歸前已有20多人進入司法官隊伍,從而結束了幾百年來澳門法院、檢察院官員中沒有本地人的不正常歷史18

澳門特區政府第三屆主要官員及檢察長宣誓就職

圖4 澳門特區政府第三屆主要官員及檢察長宣誓就職,澳門特別行政區政府新聞局提供。

2. 澳門修建國際機場問題

澳葡政府知道他們不久將撤離澳門,結束他們佔據澳門400多年的歷史,他們佔據澳門期間並未開展多少對居民有益的大項目,就想在他們離開澳門之前為澳門建一個國際機場,給澳門留下一個好印象19。葡方就在澳門建設國際機場事宜,曾三次向中方提出建議,中方領導人都積極回應表示支持,並舉行雙邊會晤20。對在澳門建設國際機場問題,葡方表現積極,中國政府也三次明確表態支持,按理說應該進展順利,然而還是遇到不少波折。

首先是有無必要建國際機場的問題。有委員認為香港有個國際機場,離澳門那麼近,何必要重覆修建澳門國際機場?而且澳門與珠海相連,面積又小,澳門國際機場離珠海市區較近,飛機起飛、降落噪聲都大,會影響珠海居民的生活,甚至會影響到深圳機場的客源21。這個問題我們討論得很激烈。由於當時澳門沒有機場,所以要坐飛機都得乘船到香港去坐,費時費力。對此我有親身體會。我到葡萄牙里斯本談判,就是先坐船到香港,再坐飛機,這個飛機還是先到倫敦,在倫敦倒機一次才能到里斯本,非常麻煩。所以我就提議澳門必須修建一個機場。

其次是修建機場的方案問題。就澳門當時的土地情況來看,並沒有適合修建機場跑道的地方,因此機場跑道必須建在大海中。葡方最初提出建跑道的方案是“打樁”,即預估需要1,500根巨大的水泥柱,打入海底並穿過15米多深的淤泥,深至岩層,撑住巨大水泥板,做成45米寬、3,400米長的飛機起降跑道;最後經多方調查研究達成一致,確定採用砂石填海建跑道的方案22

鳥瞰澳門國際機場建築工程

圖5 鳥瞰澳門國際機場建築工程,澳門國際機場專營股份有限公司提供。

此外,還有資金問題,在工程進行中由於物價上漲等因素的影響,原來的預算不夠,需要追加投資。中方有人認為“澳門機場是個無底洞”,提出“三不政策”,即不增加投資、不為機場貸款擔保、不買優先股等,最終由外交部請示國務院總理李鵬,李鵬總理的批示使中資機構的股權保留了下來23。在此期間,澳門大福鏵公司吳福先生也多次和我交換看法,並積極促成澳門國際機場建設成功,後來澳門娛樂有限公司、大福鏵有限公司及中銀集團都增加了投資比例,避免了澳門國際機場中途夭折的厄運24

最後是澳門國際機場是否應寫入《澳門基本法》的問題,對這個問題爭論得也很激烈。在北京港澳中心召開的第六次全體會議上,只有澳門的黃漢強先生和我贊成將關於國際機場的規定原則性地寫入《澳門基本法》25。這在黃漢強先生的日記中也記錄了下來:

“在討論澳門機場提案時,就康大使和我兩個人舉手贊成。”

這是黃漢強委員去世之後,他夫人翻他的筆記本翻出來的。之後在另一次討論時,我又提到澳門國際機場問題並堅持將澳門國際機場原則性地寫入《澳門基本法》,否則將來澳門國際機場的管理將沒有立法依據。內地一位委員與我發生了爭論,他說:

“澳門現在還無機場,怎能將沒有的事情列入《澳門基本法》呢?”

我問他:“為什麼《香港基本法》有關於香港國際機場的法律條文呢?”

他回答說:“因為香港現在有國際機場。”

我說:“如果已經有了的東西可以列入《澳門基本法》,現在沒有的東西不能列入,那麼現在澳門很多東西都還沒有,照你的說法就都不能寫進《澳門基本法》,那我們還搞什麼《澳門基本法》呢?現在澳門國際機場已經開始動工建設,幾年之後才能竣工,《澳門基本法》不能等到機場建成後才公布。”

我倆就此進行了激烈的爭論,最後經過多次商議,才將澳門國際機場原則性列入《澳門基本法》第117條。

圖6 部分原澳門基本法起草委員相逢在澳門,後排右三為康冀民,左八為黃漢強。澳門基本法推廣協會提供。

3. 澳門區旗和區徽問題

對於澳門區旗問題,一種意見是保留葡萄牙的國旗,另一種意見是換成中國的五星紅旗,我說既不能用葡萄牙的也不能用五星紅旗,我主張用澳門特有的區旗、區徽。澳門的區旗和區徽是從公開徵集的大量圖案中層層篩選出來的,最後確定與我們國家的五星紅旗一致的五星和澳門特色的蓮花、大橋、海水做圖案26

當時在討論背景顏色時,一部分委員認為應該用紅色,這樣和國旗以及香港的區旗顏色一致。另一部分委員認為可以用綠色,因為綠色代表生命、和平、欣欣向榮,且特區和祖國的社會制度不一樣,有自己的特色27。最後大會表決通過用綠色作為澳門特區區旗和區徽背景色,同時在區徽上用中文寫有“中華人民共和國澳門特別行政區”,用葡文寫有“MACAU”,這也體現出中文和葡文都是澳門的正式語文28

歡呼

圖7 澳門市民高舉國旗和區旗,歡慶回歸。麥慶堅攝,澳門攝影學會提供。

4. 土生葡人國籍問題

在簽署《中葡聯合聲明》前的談判過程中,雙方對澳門居民的國籍問題未能達成共識,因此就將此問題掛起來,以備忘錄形式各自闡述立場。葡萄牙承認雙重國籍,而我國不承認雙重國籍。澳門有13萬多人持有葡萄牙護照,其中土生葡人有兩萬多人29。而回歸將會使土生葡人在國籍歸屬問題上陷入法律衝突,此問題必須在回歸前解決好,不能再繼續掛起來。中葡聯合聯絡小組通過磋商找到了解決該問題的辦法,即根據澳門的歷史和現實,尊重這部分人的意願,允許他們自由選籍30。而且對選擇葡萄牙國籍、願意在澳門繼續生活的澳門居民,中國政府承諾:

“在澳門的葡萄牙後裔居民的利益,將依法得到保護。澳門特區依法保護在澳門的葡萄牙後裔居民的利益,並尊重他們的習慣和文化傳統31。”

願意在澳門繼續留任的公務員(除特區政府一些主要官員必須由本地居民中的中國居民擔任外,歡迎他們繼續留下來),其薪金、津貼、福利待遇不低於原有標準,原來所享有的年資予以保留,這樣大部分人選擇了中國國籍,有一部分人選擇了葡萄牙國籍,但仍留在澳門工作32

羅庇士是澳門郵政局局長,是葡萄牙人,他曾經問我,他說康大使,我們是很好的朋友,你看我是留在澳門好,還是回葡萄牙好?我回答他說,既然你把我看成好朋友,我也願意和你講真誠的話,我認為你還是留在澳門好。因為在回歸以後,在政治上你不會受歧視,而且你們還有優惠,比如說內地人買汽車還需要納稅,你們買汽車可以不納稅。我和他講的都是非常實際的內容,他聽完之後最終決定留在澳門。

圖8 “紀念澳門基本法頒布十周年”學術研討會暨紀念郵品發行儀式,右一為羅庇士。澳門基本法推廣協會提供。

回歸以後,他做了十年左右的郵政局局長,後來有一次我再來澳門的時候,他不知道從哪兒得來的消息就找到我。在交談過程中,我就問他,你退休之後是回到葡萄牙還是留在澳門呢?他說,我回葡萄牙看看親人,他們身體不太好,看完之後我就回來,我還要在澳門定居。還有澳門市政廳的主席馬思華、歐安利大律師,在過渡時期他們都在猶豫不決地觀望,後來我就遊說他們,希望他們留下來。我對他們說:

“你們留下來之後不受歧視,待遇不變,你們想變成中國人隨時都可以變。”

同時,也告訴他們,中國不承認雙重國籍,這事必須和他們說清楚。後來他們說,我們考慮清楚了,放棄葡萄牙國籍,加入中國國籍。所以後來他們都加入了中國國籍,在加入中國國籍之後,還當選了全國政協委員。然後有一次特別逗,馬思華主動對我說:

“康大使,你看我的澳門身份證,歡迎你回澳門,澳門現在是我的家了。”

我成了他們的客人,他們成了澳門的主人了。

5. 居民身份證問題

原來澳門居民持有的居民身份證都是用葡文書寫的,有葡萄牙共和國字樣,有葡萄牙國徽。回歸以後澳門居民怎麼能繼續持有這樣的居民身份證呢?但是在過渡期內澳門是由澳葡政府進行管理的,在此期間不可能將原來的澳門居民身份證直接換成中華人民共和國澳門特別行政區的居民身份證,到1999年12月20日澳門回歸祖國時也不可能一下子換成澳門特區居民身份證,必須在過渡期內逐步換發33。後來通過談判,中葡雙方達成協議,以靈活方式解決這一問題:一是不在澳門大張旗鼓地進行關於換領居民身份證的宣傳活動;二是靜悄悄地將原來的身份證換成“四無”身份證,即在居民身份證上無葡萄牙共和國字樣,無葡萄牙國徽,無須標明國籍,無須標明身份證的期限。這樣就解決了這一問題34

6. 駐軍問題

關於駐軍問題,有人認為,“澳門多年沒有駐軍,只有保安部隊,因此不需要駐軍”;“澳門的實際情況與香港不同,地域狹小,鄰近地區防衛力量足以滿足需要”;“也有澳門同胞擔心在澳門駐軍要增加澳門人的負擔35”。《澳門基本法》沒有像《香港基本法》那樣把駐軍問題明確寫入基本法。但實際上國家有關部門和軍隊一直在做着相關的研究和準備工作。

鄧小平同志曾堅定地表示:

“駐軍象徵着中國領土,象徵着我們的主權,除此以外,還有什麼象徵?這條一定要堅持。”

這一英明論斷指導澳門駐軍問題得到妥善解決36

隨着澳門回歸日益臨近,澳門治安情況非常不好,槍擊、爆炸、謀殺、搶劫等惡性案件時有發生,澳門黑惡勢力一度非常猖狂。澳門居民有很大的憂慮,大家就深切盼望澳門早點回歸祖國,早點有駐澳部隊來澳門37。澳門特區籌委會副主任吳福先生在1998年7月10~12日全國人大澳門特區籌委會第二次全體會議上提出:

“《中葡聯合聲明》和《澳門基本法》都寫明中央負責澳門的防務,但沒有提到駐軍問題。現在治安太亂,希望派解放軍進駐澳門。駐軍一方面體現國家主權,保衛澳門的安全;另一方面可以對澳門的黑惡勢力發揮威懾作用。”

講完後,時任國務院副總理兼澳門特別行政區籌委會主任錢其琛朝他點頭微笑38

1998年9月18日,國務院副總理兼澳門特區籌委會主任錢其琛在澳門特區籌委會第三次全體會議上,代表中國政府向世界宣布:

“在澳門回歸以後,中央人民政府在澳門特區派駐適量、精幹的軍隊,負責管理澳門的防務。”

這是中國政府第一次明確表示要在澳門駐軍。

錢其琛又說:“這是我國對澳門恢復行使主權的象徵,也有利於澳門回歸以後保持社會穩定和經濟發展39。”

在中葡雙方磋商澳門駐軍具體安排問題的同時,中國政府有關澳門駐軍的準備工作也在有條不紊地進行。1999年4月,駐澳門部隊正式組建;1999年6月,《中華人民共和國澳門特別行政區駐軍法》通過並公布;1999年11月10日,國務院、中央軍委莊嚴公告:中央人民政府派駐澳門特區的部隊,現已組建完成,將於1999年12月20日起正式擔負澳門特區防務;1999年12月19日,中央軍委主席江澤民發布了中國人民解放軍駐澳門部隊進駐澳門特別行政區的命令;1999年12月20日晚上12時整,中國人民解放軍進駐澳門40

澳門民眾歡迎解放軍駐澳門部隊

圖9 1999年12月20日中午,解放軍駐澳門部隊500官兵和71輛軍車經拱北口岸進駐澳門,沿途數萬群眾夾道歡迎。澳門日報提供。

駐澳部隊由珠海拱北關進駐澳門,一剎那,鑼鼓聲地動山搖,手搖彩旗漫天飛舞,“歡迎,歡迎,熱烈歡迎!”的歡呼聲此起彼伏。澳門居民歡迎解放軍進駐是發自內心的,比如,街坊總會組織的3,000多人迎軍隊伍全都來了。全國政協副主席馬萬祺和吳福先生揭開紅綢,代表全澳同胞將一面“威武文明之師”牌匾送到駐澳門部隊司令員劉粵軍和政委賀賢書手中41。回歸至今,駐澳部隊在廣大澳門市民心目中,樹立了良好而優秀的形象,透過植樹、捐血、風災救援等一系列活動,讓澳門市民深深感受到“威武文明之師”關懷澳門的真實一面42

圖10 澳門各界慶祝澳門回歸祖國活動委員會主席團主席馬萬祺代表澳門居民把寫有“威武文明之師”的金匾獻給解放軍駐澳門部隊,澳門基本法推廣協會提供。

二、對《澳門基本法》的評價

(一)《澳門基本法》的意義

《澳門基本法》的重要意義是將《中葡聯合聲明》中的重要原則以法律的形式確定下來,體現了“一國兩制”方針。

澳門特別行政區享有中央授予的行政管理權、立法權、獨立司法權,基本法賦予了澳門這麼大的權力,保持原有的生活方式50年不變,現在已過去18年,還有32年。50年以後什麼樣?鄧小平同志說過:以後的人比我們更聰明,他們會想出辦法。《澳門基本法》是澳門實行“一國兩制”的法律保障,是澳門制定法律、法規的依據,但是不能叫“大法”。

有人說《澳門基本法》是大法,我說不對,大法指的就是國家憲法,只有國家的憲法才能叫大法。所以澳門為什麼叫基本法,基本原則定了,但是可以主動靈活調整,這是在討論當中明確的問題。

實踐證明《澳門基本法》符合澳門的實際情況,其中有一個複雜的問題,就是博彩業。博彩業對澳門經濟的繁榮還是有很大作用的,有人說既然回歸了,我們乾脆把澳門的博彩業取消算了,後來經過討論,大家認為只要對人民生活有利,能夠提高人民生活就應該予以保留。

(二)《澳門基本法》和《香港基本法》的異同

澳門和香港都是採用和平談判的方式解決了歷史遺留的重大問題,都是實行“一國兩制”的方針,實行高度自治,“澳人治澳”,“港人治港”,原有的資本主義制度和生活方式50年不變。《香港基本法》制定在前,《澳門基本法》制定在後。兩個基本法的主要原則是一致的,都是以我國憲法為依據,將中英、中葡聯合聲明主要的政策寫入基本法43

但《澳門基本法》與《香港基本法》也有不同的地方。葡萄牙對澳門是逐步佔領,先佔領澳門半島,後來是氹仔島,然後是路環,所以《澳門基本法》寫的是“逐步佔領”。而香港是在1840年英國對中國進行鴉片戰爭後,清政府被迫簽訂了不平等的《南京條約》而被侵佔的,總督是英國人,其他都是中國人,所以《香港基本法》直接寫的是“佔領”。當時香港的中國人不認為自己是中國人,沒有祖國的概念,因為那裏有英國總督管轄他們,他們只得老老實實地為總督服務。

關於居民的權利和自由,《香港基本法》有19條內容,而《澳門基本法》有22條內容。主要是《澳門基本法》參考了兩個國際人權公約和《葡萄牙憲法》的有關規定。其中,特別規定了保護葡萄牙後裔居民利益等方面的內容44

駐軍問題在《香港基本法》中有明確的規定,而《澳門基本法》沒有把駐軍問題納入,區別是由於香港一直有英國的駐軍,在香港回歸時不僅要政權交接,還要有駐軍軍營和部隊的交接。而在澳門,葡萄牙在1974年就撤走正規軍改為保安部隊來維持澳門的安全,故澳門回歸時只有政權的移交沒有部隊的移交45

另一個就是行政長官問題,《香港基本法》規定行政長官不得擁有外國居留權,而《澳門基本法》只是規定行政長官在任職期內不得擁有外國居留權,所以澳門比香港要寬鬆很多。

何厚鏵宣誓就任澳門特區首任行政長官

圖11 何厚鏵宣誓就任澳門特區首任行政長官,澳門特別行政區政府新聞局提供。

三、澳門同胞愛國愛澳

我在澳門工作期間有很深的感覺,那就是澳門同胞的愛國心很強。

(一)協助保護澳門財產

人們說澳門是“半個解放區”,澳門同胞愛國心比較強。我也借這個機會,向澳門同胞表示深深的謝意。我在澳門工作的時候,他們給了我很多幫助。比如說,澳葡政府要把部分政府房產出賣給葡萄牙一家私營公司。這些房產是七百多套政府公務員居住的宿舍樓房,總價值為四億多澳門元46。本來是公產房子,他們要變成私產。澳門同胞得知這一消息之後就向我們做了通報,幸虧有澳門同胞的及時通報,我們才能及時制止澳葡政府的這一行為。

1990年5月18日,中葡聯合聯絡小組在北京舉行第七次會議時,我嚴正指出:

“1999年澳門回歸祖國、政權交接是葡萄牙共和國政府把澳門交還給中華人民共和國政府,而不是澳葡政府交給當地澳門人的交接。政權交接包括:財產、財務檔案等完整的交接,而且葡萄牙離開澳門時,不能給特區政府留下債務。也就是說澳葡政府所有的土地、公共建築、各政府部門的所有辦公設備,以及以政府名義經營或參股的企業,都必須完整無缺地移交給中國政府,然後由中國政府交給澳門特區政府管理。絕不允許在1999年回歸前,澳葡政府把有些財產出售給葡萄牙私人機構或其他私人機構,把公產變成私產47。”

這一下子就把他們給打住了。如果不是澳門同胞告訴我,葡萄牙人悄悄把房子賣掉變成私產就不好辦了,所以我說澳門同胞的愛國心很強。

(二)協助中葡聯合聯絡小組中方代表找房子

根據《中葡聯合聲明》第三、四、五條的規定,在聯合聲明生效當天即1988年1月15日起,成立中葡聯合聯絡小組。中葡聯合聯絡小組成立後三個月開始工作,第一年輪流在北京、里斯本和澳門開會,此後以澳門為常駐地,工作到2000年1月1日。葡方第一任組長為科埃略大使,中方第一任組長由我擔任,任滿後,由過家鼎和韓肇康兩位大使先後接任48。我駐澳門共4年,工作期間澳門同胞確實在各個方面都給了我很大的支持。

其中,給我留下深刻印象的一件事就是為中葡聯合聯絡小組中方代表處尋找辦公地點的事情。中葡聯合聯絡小組中方代表處要常駐澳門,就要找辦公地點,那個年代澳門的房舍也很緊張,租房子不像現在這麼容易。當時國務院財政部外事財務司一位副司長和外交部財務司一位副司長同我一起在澳門找房子49。我先找到了經貿部在澳門開辦的南光公司,南光公司總經理曹萬通向我表示:

“非常歡迎你們到澳門工作,但我們的房子也很緊張。我只能給大使先生您和您的秘書各提供一間房,而且你們聯絡小組進駐辦公樓,肯定要掛國徽和國旗,而國徽和國旗只能掛在我公司辦公樓的旁門,如果掛在正門,有的商人來了看見會害怕,因為我這裏是商業機構,來這裏談貿易的各國的都有,包括台灣的公司,他們來了看見我辦公樓掛的中國國徽和國旗,會誤認為我是官方機構,沒法談生意了50。”

後來我一想,我走旁門,中國的國旗掛在旁門,覺得不太合適,我就決定再想辦法。

1988年1月,澳門中華總商會會長馬萬祺先生到北京開會期間我們見了面,在交流過程中就談到中葡聯合聯絡小組的住房問題。這位澳門知名人士很熱情地歡迎我們進駐澳門工作,又熱心地向我們提供辦公用房,他提出要將位於澳門小坑尾[注:應為水坑尾]附近的中建大廈的其中一層租給我們51。我很高興,也很感謝他,馬上派先遣工作組到澳門準備裝修。當我們告訴他裝修即將開始時,他高興地對我們說:

“葡萄牙聯絡小組也在找房子,澳門地方小,不好找,我把你們樓上一層租給了他們,這樣你們工作、談判就很方便了52。”

我當時內心一驚,但表面上未表露,只是說:“好好好!”我馬上將此事報告給周南副外長,我深知兩國外交代表機構在同一棟樓的上下層辦公,不方便,不利於保密。試想,在樓上某個角落竪根管子下來,就可以聽到我們的談話情況,這也太危險了53。後來我對馬萬祺先生說:

“馬老,很感謝你的好意,中葡兩個代表處在同一樓上下層辦公是很方便,但是中國人的生活習慣和外國人有很大的不一樣,外國人在辦公室穿西服扎領帶,而澳門比較熱,我們中國好多同志在沒有外事活動時,還習慣穿汗衫,有的時候天熱穿拖鞋就出去了,不太注意着裝問題,讓葡萄牙人看到後很不禮貌,因此我們另外找辦公處。”

我就以這個理由回絕了他。

我們又找了多處,都沒有成功。後來澳門新華社的顧問柯正平(柯老)知道我們找房子太困難,就領我到他家去了。客廳裏面掛的是中國領導人的相片,還有他到北京開會領導人接見他的照片。

他說:“康大使,我們多年盼望澳門早日回到祖國,你們聯絡小組為澳門回歸工作,卻找不到房,使我很難過。你看,把我這二層小樓拆掉,蓋一座高一點的樓,夠不夠用54?”

我很感動,握住他的手說:“柯老,我想辦法去找房子,你這房子是有歷史意義的,你在這裏住了這麼長時間,這個房子不能動,我再想辦法,我相信這個房子一定能找到。”

在此情況下,我再次找到南光公司總經理曹萬通,他沒有想到此時我們還沒有找到合適的房子。他對我們說,南光公司在新馬路有個工藝品公司,他們還有房屋待租,就是不知道是否已經租出去了。我就請他趕快打電話確認。後來他確認說房子還沒有租出去,於是就把這個房子留給中葡聯合聯絡小組駐澳門中方代表處。後來在12年過渡期內,我們聯合聯絡小組中方代表處就一直在這棟房子裏工作,直到澳門回歸我們聯合聯絡小組工作結束55

確定了辦公地點之後,1989年2月15日,中葡聯合聯絡小組在澳門文華東方酒店聯合舉行正式進駐澳門招待會,從此中葡聯合聯絡小組中方代表處就長期駐在澳門,直到澳門回歸後的2000年1月56

四、澳門回歸十年巨變的主要因素

(一)“一國兩制”的方針正確57

中央為澳門制定了“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的方針,制定了《澳門基本法》。澳門特區嚴格按照這些方針辦事,也充分發揮了“一國”和“兩制”的優勢。

《中葡聯合聲明》和《澳門基本法》明確規定:“澳門特區保持原有的資本主義制度和生活方式,五十年不變。享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。”

另外,還有獨立關稅、資金自由進出、低稅制等。澳門特區充分利用和享受“兩制”的優越政策,才使澳門騰飛起來。澳門第一任、第二任特首何厚鏵先生高度論述了“一國兩制”的非凡意義。

他說:“‘一國兩制’是澳門特區存在的憲制根據和基礎,只有‘一國’才有‘兩制’,只有‘一國兩制’才有‘澳人治澳’、高度自治,‘一國’是‘兩制’的前提,‘兩制’是‘澳人治澳’和高度自治的最終保障。”

澳門特區政府和居民也深深感受到祖國對澳門的關懷和支持。每當特區遇到困難之時,中央政府總是及時伸出援助之手,成為特區戰勝困難的堅強後盾。澳門回歸時正值亞洲金融危機餘波未平,此後“非典”疫情接踵而至,中央政府實施了一系列支持澳門發展經濟的政策措施,包括:

  • 2003年10月17日簽署《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》。
  • 2004年開放內地部分城市居民赴澳門“自由行”,一方面內地居民通過旅遊瞭解澳門,同時也為澳門帶來不菲的收益。
  • 2008年9月,國際金融危機在全球蔓延,中央政府及時提出六大方面共九項措施,全力支持特區政府抗擊金融海嘯,增強大家的信心,使經濟很快復蘇。
  • 2009年6月,為支持澳門發展教育和培養人才,批准澳門特區在珠海橫琴島建設澳門大學新校區。
  • 2009年底,中央政府為解決澳門地狹人稠、經濟社會發展受限制問題,又批覆了澳門填海造地360餘公頃,使澳門面積從回歸前的20.96平方公里擴展到32.28平方公里。

澳門媒體評論說,不論逆流還是順流,無論在困難還是在發展時期,中央的關愛、國家的支持都溫暖着廣大澳門同胞的心,點點滴滴記心頭。

(二)“澳人治澳”,澳門人當家作主58

回歸前幾百年澳門的官員都是從葡萄牙派來的。回歸後,澳門人當家做了主人,有了自主權。澳門居民在廣泛的民意基礎上選舉產生了行政長官和立法會,形成了以行政長官為核心的行政主導體制。在特首統領下,行政、司法、立法機關分工負責,行政、立法機關既互相制衡又互相配合,司法機關獨立行使審判權。這保障了澳門特區政治體制良好運作。

回歸初,澳門特首何厚鏵和他的管治團隊還沒從回歸的喜悅中走出,就要面對澳門經濟持續下滑、失業率高、金融風暴後遺症等一系列問題,特區政府根據形勢制定與採取了一系列正確的方針和措施。首先,採取了“固本培元,穩健發展”的方針。2001年特區政府決定開放賭權,吸引外資,使澳門經濟走出困境,博彩旅遊業也帶動了其他行業的發展,使特區政府的“荷包”充實起來。

澳門回歸後首間外資娛樂場開幕

圖12 澳門回歸後首間外資娛樂場開幕,澳門特別行政區政府新聞局提供。

特區政府還依據自身特點,從實際出發,確立了以博彩旅遊業為龍頭、以服務業為主體、各行業協調發展及“經濟適度多元化”的策略,同時加強區域經濟合作,利用澳門自身優勢與粵港台、葡語國家和歐盟開展合作。例如,澳門國際機場董事局主席鄧軍就曾對我說:

“澳門國際機場建成運營以來,雖然遇到很多困難,但一直有盈利,年吞吐量排在全國機場第六位,僅次於北京、上海、廣州、香港和深圳,平均每天有130多架次。高峰時期,一日航班達160多架次。國際金融危機時,一日也能達到110多架次。以前大陸和台灣不能直接往來,澳門是中間的橋樑,現在大陸和台灣能直航,經澳門的架次少了一些,但我們開展由澳門到東南亞和歐盟的工作,使澳門機場能保持盈利。”

澳門國際機場獲澳門特區政府頒發旅遊功績勳章

圖13 澳門國際機場於2015年獲澳門特區政府頒發旅遊功績勳章, 澳門國際機場專營股份有限公司提供。

十多年的道路也不是非常平坦的,發現問題則採取措施及時解決。例如,博彩業開放帶來了經濟效益,但也帶來產業結構單一、經濟發展過分依賴博彩業等問題,成為澳門發展最大的隱患。面對這一問題,澳門特區政府及時提出“經濟適度多元化”的發展策略,並加大與加強對教育和文化的投資和管理。澳門科學館吳榮恪董事長請我們參觀科學館和天文館時說:

“我們花了七個億建這兩個館,目的就是吸引青少年注意科學,開闊視野,不要只看到博彩業……”

正是由於以何厚鏵先生和崔世安先生為行政長官的集體領導班子團結一致,發揮集體智慧,一心一意促發展,澳門居民愛國愛澳,支持中央政府和特區政府各項政策,參政議政,澳門特區才能取得今天的發展成就。這是澳門居民當家作主、充分發揮主人翁精神的結果。

澳門科學館

圖14 澳門科學館,呂志鵬、歐陽偉然提供。

(三)依法治澳59

在澳門的發展過程中,立法會和司法系統發揮了重要的保駕護航的作用。

澳門特別行政區立法會成立以來,已經制定通過了上百部法律。其中2009年2月25日,在100多名市民到場旁聽下,經過議員的討論,最後以絕對多數票通過《維護國家安全法》,次日生效。《維護國家安全法》嚴格依照《澳門基本法》第23條的規定,對叛國、分裂國家等七種危害國家安全的行為予以禁止,並規定了對相關罪行的處罰。本項立法填補了法律空白,基本法第23條賦予特區自行立法維護國家安全的責任得到落實。

回歸以來,澳門特區一直不斷完善法律,依法治澳,走法治社會的道路。

(四)目標明確,措施得當60

回歸初期,結合歷史情況和自身特點,澳門將自己未來發展定位為世界旅遊休閒中心。定位準確,目標明確,使大家能朝着一個目標努力。

有了目標,措施得當就能達到目的。特區政府首先決定開放賭權,引進外資,使博彩業蓬勃發展,帶來巨大收入。它直接帶動了房地產業、酒店業、旅遊業、餐飲業、航運業、銀行和金融業……同時提供了稅源,實現了低稅率,低稅率又促進了一些工業企業的發展,經濟發展使投入文化教育、衛生、福利等方面的資金增多,使居民的生活水平和文化素質提高,各族人和諧相處,社會穩定,進入良性循環。

特區政府因勢利導,克服困難,不斷創造條件來打造國際旅遊城市。例如,修建機場並想方設法開拓新航綫;建深水碼頭;與世界上的國家和地區互免簽證和落地簽證,使人員往來自由方便;大部分銀行自由兌換貨幣,結算方便;扶持有特色的餐飲業;等等。這使遊客充分享受到旅遊的愉快,讓澳門從邊陲小城發展成為國際旅遊城市。

五、追憶與澳門同胞間情誼

通過起草《澳門基本法》,我與澳門的何厚鏵、曹其真、黃漢強等人都成為了很好的朋友。此外,我在澳門工作期間,吳福幫助了我很多,除了前述的澳門修建機場事宜,還包括協助外交部駐澳門特區特派員公署找房子。當時外交部駐澳門特區特派員公署要找辦公地點,我就找到總統酒店的董事長吳福。

吳福向我建議說:“您看消防局怎麼樣?消防局離拱北口岸和港澳客運碼頭都比較近,交通方便。”

我說合適。但是怎麼具體落實呢?他在中間做了很多工作。最終我們提出以白馬行作為葡萄牙的領事館作為交換,我們將方案報外交部,取得了外交部的同意,並順利與葡方達成了交換協議。原消防局所在地就成為現在外交部駐澳門特區特派員公署所在地。

我曾為澳門回歸工作過,對澳門有深厚的感情。我對我自己的形容是“人在曹營心在漢”,人在北京,卻事事關注着澳門。祝澳門明天更美好!

圖15 原《澳門基本法》起草委員與澳門基本法推廣協會負責人及嘉賓於“紀念澳門特別行政區基本法頒布20周年學術研討會”上合影留念,澳門基本法推廣協會提供。

本文選自《澳門特別行政區基本法解析——立法背景和立法原意的探究》,圖片為澳門記憶編輯部新增。

注釋:
1. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,2007,第8頁。
2. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第8頁。
3. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第8頁。
4. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第111頁。
5. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第9頁。
6. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第10頁。
7. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第11頁。
8. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第12頁。
9. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第13頁。
10. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第14頁。
11. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第111頁。
12. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第15頁。
13. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第15頁。
14. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第16頁。
15. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第17頁。
16. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第17頁。
17. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第18頁。
18. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第18頁。
19. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第24頁。
20. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第24頁。
21. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第25頁。
22. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第25頁。
23. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第27頁。
24. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第27頁。
25. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第28頁。
26. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第43頁。
27. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第43頁。
28. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第43頁。
29. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第55頁。
30. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第55頁。
31. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第56頁。
32. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第56頁。
33. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第56頁。
34. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第56頁。
35. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第145~146頁。
36. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第146頁。
37. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第147頁。
38. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第147頁。
39. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第148頁。
40. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第149頁。
41. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第151頁。
42. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第151頁。
43. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第44頁。
44. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第45頁。
45. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第146頁。
46. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第124~125頁。
47. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第125頁。
48. 陳滋英:《港澳回歸紀事》,第205~206頁。
49. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第107頁。
50. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第107頁。
51. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第107頁。
52. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第107頁。
53. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第107頁。
54. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第108頁。
55. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第109頁。
56. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第105頁。
57. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第215頁。
58. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第217頁。
59. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第218頁。
60. 康冀民:《澳門回歸之路》,《澳門文史資料工作計劃出版》,第219頁。


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