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孫琬鍾委員訪談紀要

探源‧《澳門基本法》   |    口述 孫琬鍾

訪談時間:2017年12月10日
訪談地點:孫琬鍾委員家裏
口  述:孫琬鍾委員
出席人員:駱偉健教授、趙英杰博士

—、回顧與《澳門基本法》獨特且深厚的淵源

圖1 孫琬鍾委員。圖源:駱偉建、江華、趙英杰著:《澳門特別行政區基本法解析——立法背景和立法原意的探究》,澳門:澳門基金會、北京:社會科學文獻出版社,2020,第442頁。

作為一名法律工作者,在將近70年的職業生涯中,除了短暫的時間外,我都在法律界工作。我參加過若干部法律和行政法規的起草和審議工作,包括《行政訴訟法》《刑法》《海商法》等,但是我印象最深刻、記憶最難忘的是《澳門基本法》。

參與《澳門基本法》的起草工作,是我法律生涯中最為珍貴、最有意義的一件盛事,也是我一生的榮耀和幸運。所以我對《澳門基本法》一直懷有一種非常深刻的感情。

圖2 原澳門基本法起草委員與澳門基本法推廣協會負責人及嘉賓合照,前排右三為孫琬鍾,澳門基本法推廣協會提供。

(一)作為兩屆人大代表,有幸兩次舉手

從《澳門基本法》起草委員會成立到第九次全體會議結束,在《澳門基本法》起草委員會最後一次委員會會議結束之際,喬石委員長接見了我們並給我們頒發了紀念牌,這標誌着《澳門基本法》起草工作結束,前後歷時四年零五個月。而我參與《澳門基本法》起草工作的時間,比這還要更長一些。

我是澳門基本法起草委員中第一位第七屆全國人大代表。七屆全國人大一次會議的一個重要議程就是決定成立澳門特別行政區基本法起草委員會。而我作為全國人大代表,當時不僅同意審議這項決議,而且也舉手投票贊成這項決議。

《澳門基本法》最終獲得審議通過,是在第八屆全國人大第一次會議上。起草工作結束後,姬鵬飛副委員長代表《澳門基本法》起草委員會向第八屆全國人大第一次全體會議作了一個報告,提交了《澳門基本法(草案)》以及三個附件。這時候我作為第八屆全國人大代表,投票表示贊成。因此可以說,我參加了整個基本法起草工作的全過程。

所以我是兩次舉手,第一次舉手是在第七屆全國人民代表大會第一次會議上,我舉手贊同設立澳門特別行政區基本法起草委員會;而在第八屆全國人民代表大會第一次會議上,我又第二次舉手贊同通過《澳門基本法(草案)》及其三個附件。

(二)參與附件三部分法律起草

列於《澳門基本法》附件三的全國性法律中,有些我是參與起草的。比如說《中華人民共和國領海及毗連區法》,就是我參與協調通過的。還有兩部法律,一部是《中華人民共和國國旗法》,一部是《中華人民共和國國徽法》,這兩部法律是1990年由我受國務院的委託,在全國人民代表大會常務委員會上分別做了說明,並順利獲得通過。

本來《中華人民共和國國旗法》《中華人民共和國國徽法》《中華人民共和國國歌法》三部法律是一起的,後來因為我任期屆滿,《中華人民共和國國歌法》就由我的接任者負責了。

一個人,特別是搞法律工作的人,要認識清楚,立法不能急於求成,在一個歷史階段,在一個崗位上,只能做符合實際情況的事情。我擔任全國人大代表的時間比較長,但是也只能是在一個階段內做一個階段的事情。

整體來看,我實際參與了《澳門基本法》的啓動、起草和最終表決通過的全過程,從第七屆全國人大第一次會議到第八屆全國人大第一次會議,前後歷時五年的時間,跨越了兩屆全國人大任期,因此,我和《澳門基本法》的淵源很深,對《澳門基本法》印象也格外深刻。

二、起草《澳門基本法》過程中印象最深的幾點

澳門基本法起草工作歷經四年半之久,我們共開了9次全體會議、70次專題小組會議。基本法起草委員會共分為五個專題小組,包括政治體制小組、中央與特區關係小組、居民權利和義務小組、經濟小組、文化與社會事務小組。委員們一般會參加一至兩個專題小組。

圖3 孫琬鍾在“紀念澳門基本法頒布25周年研討會”上發言,澳門基本法推廣協會提供。

我參加的專題小組,一個是政治體制小組,一個是居民權利和義務小組。條文豐富,爭議也多。其中印象最深的,也是我認為在起草工作當中非常重要的,主要有以下幾條。

(一)堅決貫徹“一國兩制”方針

我們在起草《澳門基本法》的過程中一直堅決貫徹“一國兩制”的方針。因為澳門是中國的領土,16世紀中葉以後雖然被葡萄牙逐步佔據,但它一直是中國領土的一部分,回歸後更是我們祖國不可分離的一部分。所以起草澳門基本法的過程,實際上是我們學習、領會、貫徹“一國兩制”方針的一個過程。

1. 堅持以“一國”原則為前提基礎

首先有“一國”,然後才有“兩制”,才有所謂的“澳人治澳,高度自治”。基本法起草的整個過程、各個環節都體現了“一國”的基礎。《澳門基本法》和其他法律相比,有幾個不同點。

第一,澳門特別行政區是依據《中華人民共和國憲法》第31條的規定設立的。《中華人民共和國憲法》第31條是專門為解決港澳問題,包括將來的台灣問題做出的規定,為台港澳地區的管治預留了很大的空間。

第二,《澳門基本法》是由序言、正文及三個附件組成的一個完整的整體,不是只有9章、145條的條文。所以《澳門基本法》的宣傳,一定要注意它的整體性,9章、145條固然是對“一國兩制”的具體制度的一種規範,但是前面的序言和後面的附件也是非常重要的。

序言的第一句話——澳門自古以來是中國的領土,就明確了澳門從源頭上是我們中國的。雖然被葡萄牙人佔據了400多年,但澳門一直是中國領土的一部分。這個話不多,高度概括,但是非常明確,就是一個中國。這一條我認為將來宣傳推廣基本法的時候,要特別加以強調,因為這是一個源頭,說明了為什麼要制定《澳門基本法》,為什麼要實行“一國兩制”。所以序言是源頭,是不能忽略或遺忘的。

圖4 出席澳門政權交接儀式的江澤民主席,桑帕約總統和中葡雙方主要代表合影,澳門基本法推廣協會提供。

還有一個就是總則。總則從文字上看,並不長。但開宗明義,第一句話就是“澳門是中國不可分離的部分”。一個序言和一個總則就把“澳門自古以來是中國領土不可分離的一部分,回歸之後在中央人民政府的管理下”這一點說得非常清楚、非常明白、非常肯定、非常確切。

所以,在宣傳《澳門基本法》的時候一定要高度注意這一點,首先要強調“一國”,這是大前提。“兩制”照顧到了澳門的現實和歷史,以及澳門居民的生活、習慣,照顧到了澳門經濟制度的發展等各個方面,但是前提基礎是“一國”。所以我認為我們今後在宣傳推廣《澳門基本法》的過程中,對於這一點還需要更多地着墨,濃墨重彩地把這個問題講清楚。

2. 充分實現了“兩制”精神

《澳門基本法》同樣充分實現了“兩制”的精神。在堅持一個國家的基礎上,基於澳門特殊情況,我們實行兩種制度。首先就是內地實行社會主義制度,但是內地的社會主義制度不在澳門實行,澳門基本上還是實行原來的制度,包括原來的經濟制度、原來的社會制度等,甚至原來的法律制度也是基本不變,這些都是符合澳門的特點和當時的實際情況的。

比如對澳門經濟制度中的私有財產制度,基本法就明確予以保護。在澳門特別行政區成立之前已依法取得的私有土地還能繼續保留,私有財產權受到法律保護。澳門雖然地方不大,但是部分澳門居民有一些私有土地,土地面積不是很大,卻是澳門居民最為關心的。

另外,《澳門基本法》對澳門教育制度的相關規定,也體現了“兩制”的原則。

《澳門基本法》第121條規定,澳門特區政府自行制定教育政策。

這就意味着澳門特區有權結合自己實際情況制定教育政策,中央政府予以高度授權。

第122條規定,澳門原有各類學校均可繼續開辦。

這是中央對澳門特區非常概括而又非常高度的授權。

第122條還規定澳門特區各類學校均有辦學的自主性,依法享有教學自由和學術自由,可以繼續從澳門以外招聘教職員和選用教材,學生享有選擇院校和在澳門以外求學的自由。

可見中央給予澳門充分的自由度及發展空間,這就是“兩制”。

(二)充分反映了“澳人治澳,高度自治”

《澳門基本法》起草過程,充分反映了“澳人治澳,高度自治”的方針。比如,

《澳門基本法》第3條規定,澳門特區的行政機關和立法機關由澳門特別行政區永久性居民組成。

圖5 1999年5月24日,國務院總理朱鎔基在北京代表國務院向澳門特別行政區第一任行政長官何厚鏵頒發任命他為澳門特別行政區第一任行政長官的國務院令,澳門基本法推廣協會提供。

法官和檢察官,基於歷史情況,允許聘任外籍人員。當時的歷史情況就是法院和檢察院都是使用葡文作為正式語文,中央顧及這一因素,在《澳門基本法》中做了一些彈性的規定,充分相信澳門居民有能力管理好澳門。

可以說“澳人治澳,高度自治”在《澳門基本法》各個條文當中都有所體現。在此,我就不一條一條展開說明了。

(三)充分體現時代背景並照顧到澳門的歷史和現實

《澳門基本法》充分體現了時代背景並照顧到澳門的歷史和現實。澳門教育界來京座談時提出一個問題,問為什麼《香港基本法》規定了普選的問題,而澳門沒有提出呢?郭東坡委員就讓我來回答。

我說普選、直選和間選是一種價值觀的問題,也是一個制度規則的問題,但是最終都要結合時代背景,從當地的實際情況出發。哪種制度對當地居民的切身利益,對當地的經濟發展和社會穩定有利,就實行哪種制度,不是說哪一種制度就一定好,哪一種制度就一定不好。對此我們要加強宣傳、解釋。

(四)充分照顧到澳門的發展

我們在《澳門基本法》起草過程當中,堅持“一國兩制”,堅持“澳人治澳,高度自治”,堅持照顧澳門的歷史與現實,同時也非常注意關心澳門未來的發展。雖然澳門地方不大,但是澳門的發展不能維持現狀,要擴大發展,因此澳門要建機場、要建港口、要建大橋,這些都在基本法當中有所體現。

圖6 孫琬鍾(左一)出席“紀念《澳門基本法》頒布十周年”系列活動,澳門基本法推廣協會提供。

當時澳門沒有機場,也不存在航空管理問題,但是《澳門基本法》預留了一條,就是在中央政府的具體授權下,可以制定相關的民航政策。現在從澳門乘坐飛機到北京,已經可以直航了。過去我們去澳門的時候,最早都是先到廣州,再坐汽車到珠海,那時候路不好走,非常顛簸,需要五六個小時才能到珠海拱北,有時候太晚了還要吃頓飯再進澳門。這就是《澳門基本法》為澳門提供的便利,可見《澳門基本法》真是經過深思熟慮的,考慮得非常周密、非常細緻。

今天澳門的發展完全得益於一個中國,得益於祖國。澳門國際機場建設也好,澳門大學橫琴校區也好,這都得益於背靠強大的祖國,劃出了這麼大的區域,在澳門寸土寸金的地方是非常不容易的事情。所以我們不能身在福中不知福。

(五)充分體現國家對澳門深厚的人文關懷

《澳門基本法》體現了國家對澳門深厚的人文關懷。比如說葡萄牙後裔,不止一條講到葡萄牙後裔的受教育、就業、權利平等、風俗習慣等問題,這就是從澳門情況出發,從澳門特點出發來思考問題的。

《澳門基本法》每條條文背後都藏着許許多多的故事,藏着許許多多的歷史,藏着很多中央對澳門的思考與關懷。雖然體現在法律上都是硬邦邦的文字,但是文字後面的內容都是非常充實、非常人性化的,體現了中央對澳門的關懷和大度。

所以整個《澳門基本法》的起草過程,是我們對“一國兩制”逐漸學習、了解、深化的過程,也是我們不斷了解澳門和澳門居民訴求的過程。過去我也有機會到澳門訪問,也同澳門社會各界進行了座談,了解、聆聽了他們的意見和訴求,他們許許多多的意見,最終都在《澳門基本法》當中有了充分的體現。

同時,隨着時間的推移,我們和澳門同胞不斷接觸,日漸熟悉,感情也不斷增進,大家相處得非常和諧、愉快,因此《澳門基本法》的起草過程也是我們起草委員會委員同澳門各界人士結下了深厚友誼的過程。

圖7 孫琬鍾(左八)出席“紀念澳門基本法頒布25周年研討會”,澳門基本法推廣協會提供。

三、對《澳門基本法》的總體評價

(一)《澳門基本法》是一部維護國家統一的法

如前所述,《澳門特別行政區基本法》通過最高權力機關——全國人民代表大會以法律的形式,明確澳門特別行政區是中國的組成部分,是不可分割的,是受中央人民政府管理的。這是維護國家統一的法律,必須嚴格遵守,嚴格執行,不允許出現分裂和有損國家統一的言論和行為。

(二)《澳門基本法》是一部促進經濟發展的法

《澳門基本法》是一部促進澳門經濟發展的法。《澳門基本法》對澳門的政治、經濟、社會等各方面的發展發揮着不可磨滅的作用,澳門今天的持續發展得益於《澳門基本法》的制度設計,充分體現了“一國兩制”的方針,也得益於《澳門基本法》的制度設計切實符合澳門的實際。

第一,《澳門基本法》所體現的“澳人治澳,高度自治”的制度設計,為充分調動、激發澳門特別行政區的活力提供了法律保障;第二,《澳門基本法》為澳門特別行政區提供了符合“一國兩制”方針和澳門實際情況的政治架構體系;第三,《澳門基本法》從澳門的歷史和現狀出發,按照“一國兩制”的方針,設計和規範了澳門的經濟制度1

沒有《澳門基本法》,澳門的經濟不可能像現在這樣突飛猛進,不可能有這樣巨大的發展和進步,現在澳門經濟逐步實現多元發展,仍然有賴於一部好的《澳門基本法》。

(三)《澳門基本法》是一部促進安全穩定的法

《澳門基本法》也是一部促進安全穩定的法律。回歸之初,或是回歸之前澳門的治安狀況,和現在相比是不能同日而語的。就是因為有了這部好的《澳門基本法》,我們的社會才得以依照法律的軌道前進,才有了現在安全穩定的生活。

(四)《澳門基本法》是一部維護居民福祉的法

《澳門基本法》也是一部維護居民福祉的法律。基本法的許多規定都有利於保障居民的權利、居民的福祉以及居民的幸福生活。今天澳門居民的幸福指數很高,怎麼來的?都是因為有一部很好的《澳門基本法》。

現在澳門政府每年還給澳門居民發錢、提供免費醫療,對老人更是照顧。相比澳門的福利,內地是遠遠跟不上的,因為內地的人口太多,還有個發展的過程。即使與世界發達國家或地區相比,在享受福利方面,澳門居民也應該是位居前列的,所以作為澳門居民來講,真是很幸福的。

(五)《澳門基本法》是一部高度民主的法

《澳門基本法》也是一部體現高度民主的法律。起草之初,我們起草委員會委員就非常注意聽取澳門居民的意見和訴求,所以澳門居民對基本法的參與度從一開始就很高。我曾兩次到澳門進行調研,同時基本法起草委員會還委託澳門的委員成立了由澳門社會各界共90人組成的諮詢委員會,還有基本法關注小組深入基層徵求意見。

因此,《澳門基本法》不是我們這些委員閉門造車造出來的,而是在廣泛聽取意見、深入調查研究、反覆探討比較,在聽取有識之士意見的基礎上起草的。

圖8 孫琬鍾(前排右一)出席“紀念《澳門基本法》頒布十周年”系列活動,澳門基本法推廣協會提供。

當然,民主精神不僅體現在基本法起草委員會廣泛徵求澳門居民和內地各界的意見上,還體現在基本法起草委員會的內部運作上。基本法的條文都是在起草委員會委員充分協商、探討、溝通的基礎上形成的。基本法起草委員會內部也有爭論和不同意見,甚至還有比較激烈的爭論,遇到這種情況,我們就停下來,先休息一下,大家喝喝茶,喝茶過程當中私下一直在溝通,或者吃飯的時候再溝通,今天不談明天談,充分體現了民主協商的工作方法。

四、推廣宣傳《澳門基本法》對澳門發展功不可沒

(一)重視推廣宣傳工作,具有遠見卓識

身為法律人,我總有一種體會,那就是徒法不足以自行。我非常讚賞澳門的一點就是澳門對基本法的推廣宣傳工作很重視。回歸以來,澳門特區在推廣宣傳方面做了大量工作,這體現了澳門人具有遠見卓識。

(二)認認真真推廣宣傳,助力《澳門基本法》貫徹執行

一部法律,認認真真地調查研究,認認真真地組織起草,最後認認真真地經過審議通過,然而通過之後卻擱置一邊,這種例子並不少見。

有人問過我參加那麼多的法律起草工作,認為哪部法律執行得較好?

我說兩部,一部是《中國人民解放軍軍官軍銜條例》,因為這個規定是尉級軍官兩年晉升一級,校級軍官三年晉升一級,到時如果沒有特殊情況都要往上晉升,所以是執行得比較好的;

另一部執行得好的就是《澳門基本法》,《澳門基本法》下了那麼大的氣力,組織推廣宣傳,而且是鍥而不捨、一批接一批的,這是非常重要的,也是非常必要的,對今天澳門繁榮發展的貢獻是非常巨大的。

圖9 右起:錢偉長、姬鵬飛、雷潔瓊、萬國權等領導人出席澳門基本法知識競賽活動,澳門基本法推廣協會提供。

沒有對《澳門基本法》認真的貫徹實施,沒有對《澳門基本法》的深刻了解、宣傳,沒有對《澳門基本法》的切實實施,就沒有今天的澳門。

(三)推廣宣傳工作意義重大、任務艱巨

宣傳推廣基本法,是全體澳門居民的歷史使命,也是澳門一項宏大的事業,當然對澳門公務員和行政長官來說更是一項政治責任。寫到紙面上的條文固然是經過字斟句酌的,經得起推敲的,但是後面承載的精神、深厚的內涵,是需要把它講清楚的,這不是一件容易的事情,卻是必須做的事情。

今天了解《澳門基本法》的人越來越多,但是也有很多人對《澳門基本法》一無所知。所以今後《澳門基本法》的推廣宣傳還要從頭抓起,從娃娃抓起,因為我們制定《澳門基本法》的時候有很多人還沒有出生,“00後”很多根本就不知道《澳門基本法》,很多故事還沒有聽過。

所以我認為宣傳工作要鍥而不捨、堅持不懈地開展下去,要以豐富多彩的形式來宣傳《澳門基本法》,使澳門居民能夠真正了解《澳門基本法》,真正遵守《澳門基本法》,這樣《澳門基本法》才能在澳門落地生根,澳門也才能有很好的發展。

五、追憶與草委們的不解情緣

《澳門基本法》起草的五年是與澳門結下不解情緣的五年。給我留下最深印象的一位委員是馬萬祺委員(馬老),雖然我和他單獨交談的機會不多,但是馬老對人和藹、親善,善於與別人溝通,馬老身上體現出來的中華民族的這種美德讓人印象非常深刻。當然後來我們也了解到他以前為中國的革命解放事業做的貢獻,更是肅然起敬,所以我對像馬老這樣的澳門當地領袖人物,很尊重,也很榮幸能和他們一起共事。

圖10 澳門慶委會主席團主席馬萬祺代表澳門居民把寫有“威武文明之師”的金匾獻給駐澳門部隊,澳門基本法推廣協會提供。

印象深刻的另一位委員就是宋玉生委員。宋玉生委員沒有參加完《澳門基本法》的起草就過世了,但是宋玉生委員作為一位法律界的人士,他的那種堅持、執着、認真的專業精神,我覺得非常令人欽佩。做法律工作的人,都有一個特點,就是比較認真、比較堅持,他認定的東西如果沒有充足的理由說服他,他一定會堅持,這是個好的事情。

錢偉長副主任是我景仰已久的大學者,能和他共事是件榮幸的事。他為人熱情,謙和敦厚。他支持特別行政區區旗、區徽的甄選工作,非常認真負責,從眾多方案中,經過反覆聽取意見,確定候選方案,再請草委專家評定。現在使用的區旗、區徽方案,得到了草委的一致同意,也得到了社會各界的廣泛認可。

王叔文、蕭蔚雲、許崇德、吳建璠四位法學家,是我以前就非常熟悉的。王叔文和我都是中國法學會第三屆理事會副會長,也同時是全國人大法律委員會委員,經常接觸。我和蕭蔚雲同是北京大學憲法和行政法研究中心的成員,多次共同參與學術研究活動和博士生論文的開題和答辯。他後來應邀出任澳門科技大學法學院院長,還邀我和江平教授出任該校的客座教授,並在該校做過演講。許崇德、吳建璠兩位也早有接觸。我多次參加吳教授在中國社會科學院法學所和許先生在中國人民大學法學院的研討活動。

這四位先生,學識淵博,又參加過《香港基本法》的起草工作,經驗豐富,對起草、宣傳、維護《香港基本法》貢獻諸多,被香港人稱為“四大護法”。他們都分別擔任各專題小組的召集人,主持小組研討工作,協調和折中各種意見,提出和修改完善各種條文,在小組會議後會見記者,通過討論,回答各種提問,好在他們經驗豐富,應對自如,我是非常佩服的。

除了以上提到的委員之外,我還對我們的秘書長魯平主任印象深刻。當時姬鵬飛主任是統領、掌握大局的,具體主持起草工作的是魯平主任。我認為魯平主任的敬業精神、協調精神是最令人欽佩的。

圖11 澳門基本法諮詢委員會宴請到訪本澳的姬鵬飛主任(左三)及魯平主任(右三),1991年,澳門特別行政區政府新聞局提供。

內地委員和澳門委員價值觀念不一樣,所處的位置不同,自然就容易對同一事物產生不同的看法。對同一事物產生不同的見解,這是很正常的,但是要把不同意見協調一致,形成共識,那就需要艱苦的工作,而且有的時候是要講藝術的,咱們魯平主任在這一方面就做得很好。

魯平主任在基本法起草過程中,對重要的問題、重要的原則,他一定堅持,但是堅持原則又用適當的方法來使大家取得共識,這很不容易,所以魯平委員過世後我是很懷念他的。

同時,我也很欽佩我們秘書處的同志,包括駱教授。秘書處同志是在一線,我們委員是在會上發表意見,提出問題,這個條文應該怎麼改?這個條文應該怎麼寫?結束一天的討論我們就吃飯去了,剩下整理的工作就需要秘書處晚上完成,因為第二天必須拿到會議上進行討論。

可以說我們委員是坐而論道,他們秘書處是聽之動筆,所以秘書處的同志是非常辛苦的。這次訪問草委,草委為國家做了很多貢獻,但是秘書處也有很多不為人知的辛勞,為這部法律起草所做的貢獻也應該讓大家了解,也應該為後人知道,這是我的一己之見。

過去這麼多年了,很懷念起草《澳門基本法》時的人、事、物。比如每次看到記錄起草《澳門基本法》編纂的這個冊子,我就想到黃漢強委員。他當時非常認真,為了編纂這本冊子付出了辛苦的努力,這種敬業精神也是非常令人敬佩的,看到這個冊子我就會想到他,懷念他。

同樣,過去這麼多年,每次見到澳門的同仁,我都感到非常親切、感動。《澳門基本法》起草工作結束之後,我有兩次機會到澳門訪問,澳門的這些同仁,他們都非常熱情。

圖12 孫琬鍾(左四)出席“紀念《澳門基本法》頒布十周年”系列活動,澳門基本法推廣協會提供。

澳門基本法推廣協會派人到北京同《澳門基本法》草委座談,每次只要通知我,我都會抽時間參加,把其他事情排開,必須參加。因為這是一起和大家共同學習《澳門基本法》的機會,是和大家特別是澳門來的同胞共憶友情的機會,也是一個和澳門各界人士共享《澳門基本法》通過之後、澳門特別行政區成立之後,澳門取得的各項成果的機會,所以我是很樂意在這件事情上多做一些微薄的努力的。

《澳門基本法》起草結束之後,我對澳門的了解比較少,除了他們基本法推廣協會訪京團之外,知道的情況有限,所以說的東西也可能言不及義了。

本文選自《澳門特別行政區基本法解析——立法背景和立法原意的探究》,圖片為澳門記憶編輯部新增。

注釋:
1. 孫琬鍾:《澳門基本法為澳門發展做出了不可磨滅的貢獻》,《人民網》2013年5月28日。


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